建立我国统一规范的税务信息公开制度

建立我国统一规范的税务信息公开制度

行政公开化是20世纪中期以来西方各国行政发展的一个重要趋势,是行政民主化的突出特征.党的十五大强调,要”坚持公平,公正,公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度.”税务机关作为的重要职能部门,如何适应行政改革的这一发展趋势,在积极推进税务行政公开的同时,确保信息的安全,确保国家和人民的利益不受到损害,是

当前和今后一段时期内必须认真研究的一个重要课题.目前, 我们在公开办税方面作了许多有益的尝试,但税务信息公开缺 行为不规范等问题也较突出,必须建立规范统一的税务信息公

开制度.

(一)加快立法,从法律制度上保障税务行政公开的依法进行
行政公开,既涉及公民知情权的保护问题,也涉及信息的保密和安全问题,因此是一个十分严肃和重大的事情,只有在严密的法律控制之下,行政公开才能够依法进

行.为此,可以从以下几个方面人手:首先,应当在总结现行政 府行政公开的做法和经验的基础上,加快制定我国的《情

报公开法》,以明确行政公开的基本原则,价值取向,实施主体,实施范围,实施程序,法律效力,法律后果等;其次,应加快《税收基本法》的制订步伐,该法作为税法体系中的母法,应当将税务公开作为一条基本原则确定下来;再次,应当对《征管法》的有关内容进一步加以完善,其重点一是明确向纳税人公开税收信息是税务机关的法定义务,以及税务机关不履行该义务的法律后果.二是明确税务公开的法律效力.一般来讲,由依法向社会公开的信息都应当具有公示力,确定力,拘束力陈光宇口图/李飞

的 魏
在税务公开过程中的权利和义务,特别应当完善纳税人因为获

取信息被拒绝应当享有的法律救济措施.最后,在前述规定基础上,可以考虑由国家税务总局制定《税务信息公开办法》,各地也可以根据当地实际制定有关实施办法,以明确税务行政公开的有关具体问题,从而建立起一个系统,完备的税务信息公开法律,法规体系.

(二)进一步完善税务行政公开的制度体系
首先,应当建立税收立法公开制度.在国外,税法的制定一
定是公开的,这是因为税法关系到每个公民的切身利益,所以需

要公民的广泛参与.加拿大就积极鼓励公民参与税收立法的讨论,每制定一项税收法律时,全国性的媒体都会及时发布相关信息,以使纳税人了解情况,提出建议,供有关部门参考.我国是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,因此税收立法更应当全面反映人愿,鼓励人民参与.当前,应当借鉴国外税收立法的这一成功经验,在税收立法中建立完善公开机制.首先,应当确立税收立法信息的发布制度,通过规范的渠道及时将税收立法的信息公诸社会,使纳税人及时了解税收立法的意图,进程和基本情况.其次,应当建立税收立法意见征求制度.目前,国

家税务总局已经在《税务行政规章制定实施办法》中明确规定, “税务规章的内容直接涉及公民,法人或者其他组织的重大切身 这是我国税收立法向公开和民主迈出的重要一步.但是,这一制

度的适用范围还比较狭窄,应当进一步扩大到税收法律,税收行一2002重庆税务
墨一论～

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政规章,地方性税收法规等的制定和修改过程之中.只有这样,我国税收立法才能更好地反映人民的意志和利益,体现我国社 会主义制度的优越性.

其次,要建立税法公告制度.一是要明确税法公告的内容
和范围.我们认为,税法公告的内容既要包括全国及其常委会制定的税收法律,也要包括及其有关部委制定的税收行规,部门规章,以及地方及制定的税收地方性法规和规章,除此之外,还要包括其他虽然不具有规章效筒恿

纳税人的陈述申辩权,听证权,实行集体讨论决定,避免个人裁断.再次,要公开执法的结果,改变目前执法结果只向有关领导和上级机关报告的局面.当前,重点是要公开涉及多数纳税人

利益的税收执法结果和税务机关较多运用自由裁量权的执法 结果,以及容易导致执法不公甚至产生的执法行为的执法 人和社会监督,进一步改进工作作风的重要方式.三是要建立

力,但直接涉及纳税人切身利益的涉税规范性文件.当然,在
决定公开的范围时,还必须正确处理税法公开与保守国家秘密的关系,但基本的原则应当是以公开为主,以不公开为例外,
而且对不予公开的例外情形应当有法律,法规的明确规定,更不能因此纳税人的知情权.其次,要使税法公告制度化,
经常化.由于现行税收法规数量众多,专业性强,加之我国正
处于经济转轨和进一步深化税制改革和征管改革的关键 时期,税收法规,税收的变化比较频繁,如果税法公告不

能做到制度化,经常化,一切公告与不公告的决定权都由税务机关自行掌握和控制,就会极大地纳税人对税收法规和税收的了解,影响纳税人依法纳税意识的提高,不利于税收征管的正常进行.

再次,要建立税收执法公开制度.公开,公平,公正是税收
执法的基本原则,但基础在于公开,没有执法的公开,执法的公平和公正就失去了保证.一是要建立公开办事制度.要向纳税人公开税务机关的机构设置,部门职责,岗位职责,办事依据,办事规则,办事程序,办事时限.二是要建立执法信息公开制

度.首先,重大执法行为应当在事前向纳税人公开,以让纳税人 了解执法的原因,背景,依据,目的,要求,并作好有关的配合协 项检查,所得税汇算,税收核定征收,税收减免缓管理等重大税

收执法行为的事前公开.其次,要公开一些重点执法环节和执法过程,强化对执法过程的监督,以减少执法中的暗箱操作和违规操作.特别是纳税人应纳税额的核定,减免缓税的审批等要公开进行,增加透明度;对重大税务案件的处理要充分尊重重大税务案件通告制度.目
前,对重大税务案件实行的

是备案制度,而不是向社会公开制度,社会各界对重大

税务案件的查处情况知之甚

少.这种情况,既不利于对重
大税务案件的监督,也不能
充分发挥重大税务案件特有

的教育和警醒作用,因此应
当予以改变.我们认为,除了
涉及,商业秘密,个
人隐私的案件外,其他重大税务案件的基本案情,查处过程,查处结果,甚至查处过程中存在的分歧或不同意见,都是可以向

社会公开的,没有必要由税务机关内部捂着. 第四,要建立税收收支情况公开制度.从民主政治的角度来 法管理和支出公金(主要是税款)的权利,并以判例法的形式将

其确定下来.我国纳税人既缺乏这方面的权利,也缺乏这方面的意识,其根源就在于我国长期缺乏民主理财的观念,缺乏纳税利观念.随着社会主义民主政治进程的加快和公民参政意识的增强,建立支出公开制度,提高财政收支的透明度,赋予纳税人对税款使用的监督权,就显得十分重要而迫切.

第五,要完善纳税利救济制度.税务机关不依法向纳
税人公开与纳税有关的信息,或者对纳税人申请提供国家税收 法律,行规的规定以及与纳税程序有关的情况的请求加以

拒绝,实际上构成了对纳税人知情权的侵犯,进一步也可以构成对纳税人其他权利的侵犯,因此,应当依法赋予纳税人必要的救济手段.首先,应当在《行政复议法》和《行政诉讼法》中明确将机关不依法公开信息纳入行政复议和行政诉讼

的受案范围,赋予行政管理相对人就此提起行政复议和行政诉讼的权利;其次,应当在《国家赔偿法》中将公民,法人和其他组织因机关不依法履行信息公开义务而遭受的损失,纳入国家赔偿的范围.再次,适当的时候应当引进国外已经实行的事前裁定制定,对符合条件的纳税人依据从税务机关或其他合法

渠道获取的税收信息所进行的涉税事项,可以在其从事之初由 税务机关确定其在税法上的效力,并非经法定程序不得加以改 磁丽

变,以最大限度地维护纳税人的信赖利益.

(三)规范税务信息公开的行为方式
首先,要统一税务信息公开的主体.税务信息公开本质上是一种行 政行为,只有具有合法资格的税务行政机关才有权实施.但是,由于税

务信息公开不仅涉及税收立法的公开,还涉及税收执法,税款支出等 的

公开,如果将其实施主体局限于税务机关,既不利用税务公开的正确实

施.也难以协调各部门之间的关系.因此,在确定税务信息公开的主体

时.应坚持以税务机关为主,其他有关机关和部门为辅的原则.具体说,
税收立法行为.由法律,法规的起草部门和审议机关负责公开;税收执 法行为.根据行为涉及的范围,分别由国家税务总局和地方各级税务机

关负责公开;税款的收入和支出情况,根据分税制财政的要求,由 国家财政部和各地财政部门负责公开.其他单位和个人,包括税务中 介 息,

但可以利用已经依法公开的信息,提供有关税收信息的服务.

其次,要规范税务公开的渠道.由于税务公开的目的是满足纳
税人等对税收信息的需要,因此,税务公开的渠道的确定既要考虑税务信息的特点,又要考虑给纳税人提供一定的方便,使之具有规范性和多样性.目前,《立法法》已经明确各级常委会公报,各地及部门公报以及公开发行的报刊为法定的法律,法规公开渠道,当前的主要任务是按照《立法法》的要求,进一步作好规范工作.

对税务公报而言,一是在编发主体上应当确定为省级以上税务机

关,省级以下税务机关,税务中介机构和其他任何单位都不得编发税务公告.以改变目前税务公告编辑发行中的混乱,减轻纳税人的负担;二是在名称上应当尽量统一,不能在一些地方叫税务公告,在另一些地方叫税法公告或其他名称;三是内容上除公开税收法律,法规规章及其他规范性文件之外,还应当将税收执法信息,税收大案要案及纳税服务等内容纳入其中,但都应当具有准确性和权威性.具有争议性的以及学理性的内容不能刊登;四是在收费上应当考虑纳税人的负担能力,只收取成本费,不能走商业化的路子.除此之外,由于税务公报具有定期性,不能满足税收信息及时公开的需

要,因此,还可以将其他一些公开发行的报刊,如各地党报,政报等 纳人税务公开的渠道范围.此外,随着税收信息化进程的加快,互联 两种,一是法定公开即依据税收法律,法规规定必须公开的内容,应

当

按照法律,法规规定的程序进行公开.目前,有关法律,法规对法定公开

的程序尚未作出明确规定,应当尽快加以完善.另一种是申请公开,即当事人为了获取某种特定的信息,向税务机关提出申请后,由税务机关

予以公开有关信息.在此,法律一是应当明确当事人申请税务机关公 开

信息的资格条件,申请形式,具体要求,二是要赋予税务机关一定的审
查权,以审查当事人是否具有申请资格,申请公开的信息是否属于需要
保密的范围,三是要明确此类公开是否应当向所有纳税人公开,或者是
向特定的当事人公开,四是要明确当事人对因申请而获得的信息在使
用方面应当履行的义务及其法律责任,五是要明确税务机关对当事

人 申请不予答复的法律责任.◆ 在,企业,个人三者之间的

分配关系和分配比例.税收收
入是收入的主要组成部
分,通常将税收收入总额占
GDP的比率作为衡量宏观税负
水平的指标,被称为宏观税率
或税收比率.这一比率的高低

反映出在国民经济总量中集中程度的大小,反映了

社会经济职能和财政职能的强

弱,很大程度决定了GDP分配
格局的形成,在GDP分配中居
主导地位,对社会经济发展有
很大影响.我国的收入除
税收收入外,还包括国有资产
管理收入,规费,罚没收入等少
量其他收入(构成财政收入),
以及大量预算外和制度外收入(构成收入).为了研

究问题需要,有些学者将税收收入,财政收入,收入 占GDP 的比重分别定义为小,中,大三种口径的宏观税 税负快速上升对未来国民经济发展和财政收入增长可

能产生的影响.
一

,改革开放以来GDP分配格局变化的简要回顾
1978 年以前我国实行的是计划经济,国家扮演
了总企业家和总家长的角色,在GDP分配上体现为统收
统支,财政收入占GDP比重高,1978年占31.2%.改革开
放以来,从总量分析,GDP分配格局变化分为两个阶段,
即1979—1995年,财政收入占GDP比重大幅下降,到

1995年,下降为l0.7%,17年平均每年下降1个百分点.1996年以后趋于稳定并逐步回升,且回升速度有加速趋 势:1996—20XX年分别是为10.9%,11.6%,12.4%,14%,14.9%,16%;财政收入占GDP比重1997年以来平均每 年上升一个百分点.[资料来源《中国统计年鉴》]
我国经济改革是以分配改革为突破口

的.1979年以来相继采取一系列措施调整GDP分配格局,通过提高农副产品和工矿产品价格,增加对居民价格补贴;提高职工工资水平;对企业减税让利等方式使

GDP 分配向企业和个人倾斜,对财政收入产生了巨大 影响,占GDP 比重急剧下降.GDP 分配格局变化的显 人三者收入占GDP 的比重由1978 年的32.8:16.1:51.1

转变为l3.4:17.5:69.1,企业所占比重变化不大,仅上升1.4个百分点[参见国家计委课题组有关报告].显然,这一统计口径并未将收入中的制度外收入包括在内.

1993年采取整顿措施以后,财政收入占GDP 墨一

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